Like før påske la regjeringen frem et omfattende lovforslag (Prop. 115 L (2024–2025) - regjeringen.no) som skal gi nye virkemidler ved fortetting og transformasjon etter plan- og bygningsloven og såkalt grunneierfinansiert infrastruktur, samt endringer i reglene for utbyggingsavtaler.
Regjeringen har satt som mål å revitalisere boligbyggingen i Norge med en plan om å bygge 130.000 nye boliger innen 2030. Mye av denne utbyggingen forutsettes å skje gjennom fortetting og transformasjon i allerede utbygde områder. Departementet mener at fortetting, transformasjon og områdeutvikling ofte forutsetter store, langvarige og kostbare prosesser, som krever omfattende samhandling og koordinering mellom mange ulike aktører. Reglene i plan- og bygningsloven (pbl) er i stor grad innrettet på utbygging på ubebygd mark og ikke tilpasset den kompleksiteten som oppstår når bebygde arealer skal omformes til ny bebyggelse og endret bruk. Dette er bakgrunnen for lovforslaget.
Hovedgrepet i lovforslaget er å gi kommunene anledning til å etablere hensynssoner i reguleringsplaner som skal bidra til utvikling av et definert område med nødvendig infrastruktur og fordeling av kostnader for slik infrastruktur mot de eiendommer som inngår i hensynssonen. Forslaget innebærer også andre endringer, men i denne artikkelen vil vi fokusere på de foreslåtte hensynssonene.
Hensynssone for fortetting og transformasjon
Forslaget går for det første ut på å samle virkemidler som gjelder fortetting og transformasjon m.v. i en hensynssone med hjemmel i en ny bestemmelse i pbl § 11-8 a. Hensynssonen kan etableres med bestemmelser om felles planlegging, fortetting, omforming og fornyelse, basert på retningslinjer fastsatt av kommunen som skal omtale de mål, rammer og hensyn som skal være retningsgivende for den etterfølgende planleggingen og utbyggingen av området.
I forlengelsen av dette foreslås det også en endring i matrikkelloven som skal gjøre det mulig å få til en mer samlet endring av eiendomsstrukturen i transformasjons og fortettingsområder, uten å måtte gå veien om jordskifte.
Hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur
Den mest omfattende endringen i lovforslaget er at kommunen skal kunne fastsette en hensynssone med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur i arealplaner i et nytt kapittel 12 A i pbl. Forslaget går ut på at det i KPA, områdeplan eller reguleringsplan angis hvilken infrastruktur som omfattes av ordningen og de enkelte tiltaks kvalitet og standardnivå. En uavhengig sakkyndig skal estimere de samlede kostnadene, som deles på forventet antall kvadratmeter bruksareal (BRA) som tillates utbygget i hensynssonen. Kostnadsbidraget skal være likt for all utbygging innenfor hensynssonen og forfaller til betaling ved igangsettingstillatelse. Kravet kan gjelde i inntil 30 år, men bortfaller når infrastrukturen er fullfinansiert. Kostnadsbidraget vedtas som et vedlegg til planen og oppdateres minst hvert femte år. Kostnadsbidraget skal ikke være urimelig tyngende.
Kommunen kan forskuttere opparbeidelse av infrastruktur eller inngå avtaler med grunneiere og utbyggere om forskuttering. Kommunen kan ikke dispensere fra kravene i hensynssonen, og grunneiere og utbyggere er bundet av kravet når hensynssonen er fastsatt.
Hensynssonen kan også omfatte fylkeskommunal og statlig infrastruktur. I forlengelsen av dette foreslås det også regler for flytting av eksisterende infrastruktur for å frigjøre arealer til utbyggingsformål med tilsvarende krav til grunneierfinansiering av flyttingen.
Lovforslaget innebærer også en ny ekspropriasjonshjemmel i pbl § 16-5 a som innebærer at en grunneier eller fester med samtykke fra statsforvalteren kan foreta ekspropriasjon til etablering av infrastruktur som er nødvendig for en utbygging som er fastsatt i reguleringsplan og som er omfattet av krav til grunneierfinansiering etter lovforslaget kapittel 12 A.
Fortsatt usikkerhet knyttet til merverdiavgift
Lovforslaget inneholder flere bestemmelser som har betydning for utbyggers merverdiavgifts kostnader ved finansiering og utbygging av infrastruktur.
Ett av forslagene åpner for at kommunen kan vedta bestemmelser om at den vil, eller ikke vil, bidra til å redusere eller unngå merverdiavgifts kostnader, ved etablering av infrastruktur. Dette innebærer at kommunen kan inngå avtale om overføring av justeringsrett, overføring av justeringsplikt eller anvende «anleggsbidragsmodellen».
Det er videre lagt til grunn at merverdiavgift som det ikke oppnås fradragsrett eller kompensasjon for skal inngå i kostnadsbidraget til utbygger. Denne løsningen vil i prinsippet likebehandle grunneierne og utbyggerne uavhengig om de har fradragsrett eller ikke. Det er imidlertid usikkert hvordan dette vil fungere i praksis i prosjekter med en kombinasjon av boliger og næringsformål hvor fradragsretten for utbygger er uavklart.
For utbyggere som oppfyller sine forpliktelser gjennom realopparbeidelse av infrastruktur er det lagt til grunn at disse kan få dekket nødvendige renteutgifter som skyldes at merverdiavgift refunderes over tid gjennom bruk av justeringsrettmodellen.
Siden ordningen med grunneierfinansiering av infrastruktur ikke skal ha en skatte- og avgifts liknende karakter, kan bestemmelsene i hensynssoneplanen ikke innebære noen form for inntekt for kommunen utover kostnadsdekningen. Praksisen i dag er at mange kommuner beholder en betydelig andel av justeringsbeløpet som er betalt av utbyggere. Vi tolker departementets uttalelser slik at kommunene ikke kan avtale at de skal beholde en prosentvis andel av merverdiavgiften som er betalt av utbygger, med mindre dette er tatt hensyn til ved fastsettelse av kostnadsbidraget. Det samme prinsippet vil også gjelde ved inngåelse av utbyggingsavtaler.
Hensynssonene er et planverktøy
For å ta i bruk hensynssonene må disse "aktiveres" gjennom å bli fastsatt i kommuneplanens arealdel eller i reguleringsplaner, enten det er i områdeplaner eller detaljreguleringsplaner. Utfordringen i lovforslaget ligger i at det er usikkert hvorvidt kommuner vil ta i bruk dette planverktøyet. Etablering av hensynssoner vil nok utvilsomt kreve mer fra kommunens side enn normale planprosesser, ikke minst fordi det også involverer forhold som normalt ikke inngår i en planprosess som fordeling av kostnader til etablering av offentlig infrastruktur. Samtidig kan det tenkes at dette planverktøyet kan bidra til en mer effektiv utbyggingsprosess når reguleringsplanen er vedtatt.
Nå skal forslaget behandles i Stortinget og det gjenstår derfor å se om forslaget blir vedtatt og nårtid det eventuelt vil trå ikraft.
