Like før årets slutt, den 16. desember 2024, avgjorde Høyesterett en interessant dom om gyldigheten av et vedtak om refusjon av kostnader til bygging av vei, vann og avløp i Trondheim. Avgjørelsen har betydning for utbyggers rett til å kreve dekning for økte kostnader til infrastruktur sammenlignet med kommunens foreløpige vedtak om fordeling av kostnader, der kommunens vedtak er kjent ugyldig i saksbehandlingsprosessen.
Sakens faktum/innledning om refusjonsreglene
Tvisten Høyesterett behandlet sto mellom Trondheim Kommune og to private grunneiere. Bakgrunnen for tvisten var refusjonsreglene i plan- og bygningsloven kapittel 18, som gir tiltakshaver rett til refusjon av kostnadene i forbindelse med bygging av vei, vann og avløp.
Refusjonsreglene i plan- og bygningslovens §§ 18-6 og 18-7 innebærer at tiltakshaver kan kreve refundert kostnader for utbygging av bestemte former for infrastruktur fra samtlige grunneiere som får sin eiendom byggeklar som en følge av utbyggingen. Kostnadene fordeles forholdsmessig mellom de ulike grunneierne etter en fordelingsnøkkel der refusjonsbeløpet for hver enkelt er begrenset til eiendommens verdiøkning som følge av tiltaket. Tiltakshaver må i forkant av iverksettelse av tiltaket utarbeide forslag til kostnadsfordeling som sendes på høring til de berørte grunneierne i tråd med plan- og bygningsloven § 18-8. Etter dette fatter kommunen et foreløpig vedtak om kostnadsfordeling som må foreligge før igangsettelse av utbygging. Uten slikt foreløpig tiltak vil retten til refusjon gå tapt. Kommunen kan imidlertid gi samtykke til å starte arbeidene før det foreløpige tiltaket, hvilket ble gitt i saken som ble behandlet av Høyesterett. Infrastrukturen var derfor ferdig bygget før det foreløpige vedtaket ble truffet.
Etter at et tiltak er fullført skal kommunen fatte et endelig refusjonsvedtak der fordeling av kostnader fastsettes, jf. plan- og bygningsloven § 18-9. Tiltakshaver må da ha sendt inn regnskap, og berørte grunneiere skal igjen bli hørt. I det endelige vedtaket oppstår det betalingsplikt for øvrige grunneiere. Kostnadene som fastsettes i det endelige vedtaket kan ikke "vesentlig overstige" beløpet som ble godkjent etter det foreløpige vedtaket, og i alle tilfeller "ikke med mer enn 15%".
I denne saken hadde Statsforvalteren opphevet kommunens foreløpige vedtak om fordeling av kostnader etter plan- og bygningsloven § 18-8 på bakgrunn av feil i vedtaket. Feilen bestod i at det var inkludert kostnadsposter til hovedvannledning og en rundkjøring som det ikke var anledning til å få refundert etter plan- og bygningslovens bestemmelser.
Kommunen fattet deretter et nytt vedtak etter plan- og bygningsloven § 18-8, der de hadde godkjent økte kostnader som tiltakshaver i mellomtiden hadde krevd. Dette innebar at utbygger fikk godkjent refundert ca. 70,1 millioner kroner, sammenlignet med 52,8 millioner kroner i det første vedtaket. Statsforvalteren stadfestet det nye vedtaket inkludert økte kostnader. Kommunens endelige refusjonsvedtak etter plan- og bygningsloven § 18-9 bygde på det siste, forhøyede refusjonsoppsettet tilsvarende som i det andre foreløpige vedtaket.
Grunneierne angrep deretter refusjonsvedtaket ved søksmål mot kommunen, og hevdet at det ikke kunne bygge på statsforvalterens foreløpige vedtak, fordi vedtaket måtte være ugyldig.
Sakens hovedproblemstilling og konklusjon
Saken for Høyesterett reiste to problemstillinger. Det første var om domstolen kunne foreta en såkalt "prejudisiell prøving" av et foreløpig vedtak fra statsforvalteren etter plan- og bygningslovens § 18-8 når kun kommunen og ikke staten var part i vedtaket. Dette kom Høyesterett til at det var mulighet for, og at det var riktig å kun reise sak mot kommunen.
Det andre spørsmålet i saken, som kan være av størst praktisk konsekvens for andre utbyggere, var om kommunen og statsforvalteren hadde rett til å godkjenne det økte kostnadsoverslaget etter at det første foreløpige refusjonsvedtaket var fattet. Alternativt var spørsmålet om de skulle ha begrenset godkjenningen til det opprinnelige kostnadsoverslaget, og kun foretatt en justering for de feilene som var grunnen til at det første vedtaket ble opphevet.
Formålet bak plan- og bygningsloven § 18-8 er å gi grunneier og tiltakshaver forutsigbarhet. Grunneierne sikres forutsigbarhet ved å få vite hva de må betale i refusjon, og tiltakshaveren får forutsigbarhet gjennom kunnskap om hva han kan få dekket før arbeidet starter. Høyesterett uttalte at forutsigbarheten utfordres hvis et foreløpig vedtak oppheves på grunn av feil, og tiltakshaveren deretter kan få godkjent økte kostnader som ikke har sammenheng med opphevelsen.
Høyesterett bruker nettopp hensynet til forutsigbarhet som et argument for at det burde gjelde en begrensning for forvaltningens adgang til å godkjenne kostnadsendringer basert på nye opplysninger, så fremst opplysningene ikke kan relateres til opphevelsen av et tidligere vedtak. I dette tilfellet kunne kommunen i det nye vedtaket basere seg på oppdaterte opplysninger om en spesifikk rundkjøring og hovedvannledning, men ikke annet. Høyesterett bemerket også at det fikk betydning at nye opplysningene ble innsendt etter at arbeidene var påbegynt.
Basert på dette konkluderte Høyesterett med at det foreligger begrensinger i forvaltningens adgang til å bygge på nye opplysninger om tiltakshavers kostnader etter at kommunens første vedtak etter § 18-8 oppheves på grunn av ugyldighet. På denne bakgrunn ble det endelige vedtaket om refusjon av kostnader kjent ugyldig. Kommunen og statsforvalteren skulle ha begrenset godkjenningen til det opprinnelige kostnadsoverslaget, og foretatt justeringer kun for de feilene som var grunnen til at det første vedtaket ble opphevet.
Hvilken betydning får avgjørelsen for tiltakshaver?
Ved første øyekast kan avgjørelsen synes å begrense tiltakshavers krav på full dekning. Utgangspunktet er som kjent at utbygger har krav på samtlige nødvendige kostnader knyttet til infrastrukturtiltak, jf. plan- og bygningsloven § 18-5.
Resultatet i saken gjelder imidlertid bare de tilfellene der et opprinnelig foreløpig vedtak om refusjon etter pbl. § 18-8 oppheves grunnet ugyldighet. I disse tilfellene vil kommunen fortsatt måtte bygge på utbyggers kostnadsoverslag som forelå da det første vedtaket ble fattet, men med justeringer for de kostnadspostene som begrunnet ugyldighet. Sagt med andre ord vil ikke feil ved det første vedtaket om kostnadsfordeling som fører til opphevelse, gi mulighet for en fullstendig ny behandling når et nytt vedtak skal fattes etter pbl. § 18-8 og senere endelig vedtak etter pbl. § 18-9. Dette illustrerer at det foreløpige vedtaket fra kommunen, basert på tiltakshavers teoretiske beregning av kostnader, får stor betydning for hvilke utgifter tiltakshaver kan kreve refundert ved det endelige vedtaket. Dette vil tilsynelatende også gjelde selv om det kan gå lang tid mellom kommunens foreløpige og endelige vedtak som følge av kommunens saksbehandlingsfeil. Hensynet til forutsigbarhet for øvrige grunneiere veier svært tungt, selv om de kan få en verdifull fordel ved tiltakshavers utbygging av infrastruktur.
Vi legger imidlertid til grunn at den generelle anledningen for å justere kostnadsoppsettet mellom et foreløpig vedtak etter pbl. § 18-8 og et endelig vedtak etter pbl. § 18-9 fortsatt står uendret. Dette vil si at utbyggers kostnader ikke kan kreves refundert dersom de "vesentlig overstiger" det godkjente beløp etter pbl. § 18-8, og i alle tilfeller ikke med mer enn 15 %. I denne saken hadde kostnadene mellom det første og andre foreløpige vedtaket økt med nesten 33 %. Dette ble av utbygger begrunnet med økte kostnader til erverv av grunn og økte finanskostnader. Høyesterett behandlet ikke spørsmålet om det ville vært grunnlag for en økning av kostnader i det endelige vedtaket med opptil 15% i denne saken. Dommen viser likevel at utbygger har lite fleksibilitet knyttet til det foreløpige vedtaket når et endelig refusjonsvedtak skal fattes, tross uforutsette hendelser. Med dette illustrerer Høyesterett at det er svært viktig for utbygger å gjøre et så grundig forarbeid som mulig med å avklare kostnader, herunder finanskostnader, og kostnadsposter i forkant av det foreløpige vedtaket.
